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理论研究
借鉴国际经验 推动乡村振兴
2018-12-29 经济日报 【字体:

  编 者 的 话:

  德国的城市化起步较早,在其城市化的不同发展阶段,乡村地区面临的问题和挑?#25509;?#36739;大差异,德国采取的应对措施也在不断调整完善,取得了良好的乡村振兴效果。法国和英国是工业化、城镇化和农业现代化先行国家,目前农业经营已经实现了专业化,乡村发展较为成功。他山之石,可以攻玉。这三个国家在乡村发展政策方面进行了一系列有益探索,其经验和教训对我国更好实施乡村振兴战略、推动乡村实现“农业强、农村美、农民富?#26412;?#26377;一定借鉴意义。

  德国:问题导向 动态施策 系统推进

  □ 叶兴庆 程 郁 于晓华

  德国城市化起步较早,在其城市化的不同发展阶段,乡村地区面临的问题和挑?#25509;?#36739;大差异,其采取的应对措施也在不断调整。

  早在1850年至1855年间,德国的城市化率?#32479;?#36807;了30%,进入城市化快速发展阶段;1890年至1895年间,其城市化率超过了50%,进入以城市为中心的发展阶段;1955年至1960年间,其城市化率超过了70%,进入后城市化时期。1871年统一之前,德国大小城邦?#33267;ⅲ?#21152;之后来国家空间规划和区域政策有意识地引导工业企业向小城市和镇布局,这使德国城市化呈现出一个突出特征——城市的分布和规模结构非常均衡,以小城市和镇为非农人口的主要承载空间。大部分城市和镇以?#38469;?#22280;的形式联结在一起,既在空间上分散布局,又在经济上紧密相连。

  尽管如此,德国进入城市化快速发展阶段后,同样面临乡村发展的挑战。在城市化率30%至50%的发展阶段,农村人口大量流入城市,大片乡村土地荒废,乡村景观和生态环境遭受工业化城市化的破坏。在城市化率50%至70%的发展阶段,人口和就业向城市的集中导致乡村人口进一步减少,乡村“空心化”更加?#29616;兀?#26449;庄衰落趋势更加明显。在城市化率超过70%以后,无计划的“返乡运动?#20445;?#23548;致农村地区建筑密度增大、交通?#23548;?#26434;乱、土地开发过?#21462;?#22303;地使用矛盾加剧,工业化思维的建设改造破坏了农村原有的村落形态和自然风貌。?#29575;?#32426;以来,由于人口老龄化以及乡村公共服务的“规模不经济?#20445;?#24503;国乡村仍?#33618;?#20197;避免人口衰减、经济活力下降等问题,德国面临人口“再城市化”、乡村“再振兴”的新挑战。

  在不同发展阶段,德国应对乡村发展挑战的做法有较大差异。值得注意的是,在城市化率接近和超过70%以后,德国推动乡村振兴的做法更加全面系统。

  一是以产业的“逆城市化”增加乡村就业机会。第二?#38382;?#30028;大战结束后,大规模重建使城市成为经济和生活的中心,加之农业机械化使大量劳动力从农业中解放出来,乡村人口大量减少,乡村发展缺乏生机活力。针对这种情况,德国出台法律,推动小规模农户退出后的土地流转集中、发展农业规模经营,推动完善乡村基础设施、提高乡村生活水平。通过完善产业基础设施和功能区布局规划,强化小城市和镇的产业配?#23376;?#26381;务功能,增强其对大企业的吸引力,让“在小城市和镇工作、回乡村居住”成为理想的工作生活方式,形成了产业和人口的“逆城市化”发展趋势。德国排名前100名的大企业中,只有3个将总部放在首都柏林,很多大企业的总部设在小镇上。这在很大程度上带动了乡村?#21335;?#20195;化,促进了城乡的均衡协调发展。乡村条件的改善,加之土地和税收优惠政策的推动,使一些大企业积极向乡村腹地转移。例如,20世纪70年代初,位于巴伐利亚州的宝马公司将主要生产基地转移到距离慕尼黑120公里之外的一个小镇,为周边乡村地区提供了25000多个就业机会。

  二是以“村庄更新”提升乡村生活?#20998;省?#32463;历了工业化驱动的“逆城镇化”阶段后,德国乡村人口结构已由传统的农业人口为主转变为非农业人口为主。把这些人留在乡村,除了就业外,还需要增强乡村绿色生态环境和特色风貌对他们的吸引力。德国出台了一系列法律法规,通过补贴、贷款、担保等方式支持乡村基础设施建设,保护乡村景观和自然环?#24120;?#20351;乡村更加美丽宜居。经过逐步演变,村庄更新计划已成为“整合性乡村地区发展框架?#20445;?#26088;在以整体推进的方式确保农村能够享受同等的生活条件、交通条件、就业机会。村庄更新计划包括基础设施的改善、农业和就业发展、生态和环境优化、社会和文化保护四方面目标。德国?#23548;?#34920;明,一个村庄的改造?#35805;?#35201;经过10年至15年的时间才能完成。

  三是以创新发展推动乡村“再振兴”。通过实施村庄更新项目,德国大部分乡村形成了特色风貌和生态宜人的生活环境。但由于乡村人口老龄化和人口数量的减少,使得基?#26087;?#27963;服务因缺乏市场规模而供应不足,生活便利性下降又导致人口进一步从乡村流出。特别是医疗服务的不充分使越来越多的老年人卖掉乡村住房到城市居住,现代生活服务设施和就业机会的不足使年轻人越来越难以留在乡村。面对如何保持乡村活力这个新问题,德国又出现了乡村“再振兴”的需求。2014年,德国联邦农业与食品部提出了新的农村发展计划,其目标是支持农村创新发展,让农村成为有吸引力、生活宜居、活力充沛的地区。该项目包括四大板块?#20309;?#26469;导向的创新战略样本和示范项目、乡村提升项目、“活力村庄”和“我们的村庄有未来”的竞赛奖励、让乡村能够获得创新资源并支持乡村发展领域的研究创新。

  启示:做活中小城镇“新节点” 抓牢土地整治“牛鼻子”

  中德两国发展阶段不同,在农村土地所有制、乡村治理结构、城乡关系等重大制度安排等方面都有很大差异,但两国都具有深厚的农耕文化传统,都很重视城市化进程中的乡村发展问题。从德国促进乡村振兴的做法中,我们可以得到一些启?#23613;?/p>

  第一,均衡的城市化和生产力布?#25351;?#26377;利于乡村地区发展。德国走出了一条以小城市和镇为主的城市化道路,通过空间规划和区域政策,引导工业向小城市和镇布局,为“在乡村生活、在城镇就业”的人口迁移模式的发展提供了机会,带动了乡村地区的发展。我国于1996年迈过30%的城镇化率,进入城镇化快速发展阶段,但城镇化进程中各类资源明显向大城市集中,“大中小城市和小城镇协调发展”的预期结果并未出现。特别是以东南沿海地区和大中城市为主、农民大跨度转移就业的人口迁移模式,对乡村腹地的带动效果较差。今后应更好考虑在基础设施投资、医疗和教育资源布局、土地指标分配等方面为中西部地区县城和小城镇发展创造条件。?#30740;?#22478;市和镇这个节点做活,为城乡融合发展提供有效支点。

  第二,土地整?#38382;?#20419;进乡村振兴的重要?#25945;ā?#24503;国在城市化进程中始终重视乡村土地整治,将其作为解决乡村发展问题的重要切入点,在不同发展阶段赋予其不同功能。德国的经验表明,随着城市化的发展,乡村土地利用的结构、布局、功能都会发生?#26412;?#21464;化,单纯靠土地市场难以适应这种?#26412;?#21464;化,需要政府以法律、规划、建设项目等方式介入。应赋予我国农村土地整治更完整的功能,将其作为实施乡村振兴战略的重要?#25945;ǎ?#25512;动土地整治与农业规模经营、乡村旅游、基础设施建设、景观和环境保护等相结合。

  第三,不同发展阶段乡村发展滞后的内在逻辑不同,促进乡村振兴的策略也需相应调整。德国作为工业化?#21335;?#34892;者,经历了城市化的完整过程,其在不同发展阶段面临的乡村发展问题不同,应对策略也有较大差异。我国目前仍处在城镇化快速发展阶段,应坚定不移地推进以人为核心的新型城镇化,继续降低乡村人口总量和?#24613;取?#20294;从现在开始,就要注意改善乡村人口结构,让乡村能够留住和吸引一批年轻人,以增强乡村生机和活力。

  第?#27169;?#20419;进乡村振兴需要营造社会氛围。德国不仅通过颁布一系列法律法规、实施村庄更新计划和欧盟“引领项目”等投?#24335;?#35774;活动来促进乡村振兴,而且注重为乡村振兴营造良好氛围,比如积极开展全国性的竞赛?#21462;?#36817;年来,我国一些地方自发开展了美丽乡村、星级农家乐等评比,农业农村部也推动开展了“中国农民丰?#25112;凇?#27963;动。应借鉴德国经验,对这些活动进行统筹谋划,围绕现阶段乡村振兴的核心内容设计赛事内容和规则,提高活动的质量效益和影响力。

  (作者单位:国务院发展研究中心农村经济研究部、德国哥廷根大学农业经济系)

  法英:推动农业经营专业化与城乡互补

  □ 秦中春 周群力

  通过对法国南部和英国北部的乡村生活以及现代农业发展情况进行实地考察,我们发现,法国和英国的农业经营已经实现专业化,乡村发展已成功转型,乡村居民很多但其中农民很少,已经不存在传统意义?#31995;?#20892;民,新一代农民收入至少处于当地中?#28982;?#20197;上水平,城乡发展已相互融合。法国和英国乡村发展变化的趋势、促进乡村转型发展的一些做法,对我国更好实施乡村振兴战略有重要启示和借鉴意义。

  法国英国乡村和农业的转型发展从上个世纪就已经发生,两国在乡村发展政策和体制方面进行了一系列改革。

  一是实行农业经营专业化,培育现代化新型农民?#28216;欏?#25454;法国国家科研中心的研究,上个世纪中叶后,法国乡村和农业发展发生了一个重大变化:在一代人的时间内,法国传统农民就走向了?#25112;幔?#36825;些农民曾是一个以千年计的传统农耕文明的代表。与此同时,一些从?#24459;?#21697;农业生产的新型农民出现,为市场提供了充裕食品,推动了乡村社会的惊人变化,实现了家庭和经营的分离,使多种兼营活动蓬勃发展,新型农民积极参与合作、信贷和互助组织建设,这些农民是现代化高效率的商品农业的劳动者,他们的数量仅为二战前后传统农民的三分之一。值得注意的是,在法国乡村发展进程中相关政策规定:凡是在法国从事农业生产经营的人,不管是用自有土地经营,还是租赁别人的土地经营,都需要注册办理公司经营证,要交税、办理保险、获得欧盟补贴等,凡是没有注册为公司的是不能从事农业经营活动的。这个政策的实施相当于对农民的从业资格进行了严格规范,并在此基础上进行管理服务和提供补贴,推进了农业经营专业化、传统农民的分化和新型农民的职业化,最?#25112;?#31435;和形成了一支现代化的少而精的新型农民?#28216;欏?/p>

  二是支持农业科研推广,建设稳定?#30446;?#25216;支撑体系。科研支撑和人?#25490;?#20859;是现代农业的基础,是解决资源要素瓶颈?#38469;?#30340;重要途径。与工业化和城镇化?#30446;?#25216;不同,农业科研及推广对自然条件依赖性大,需要开展定点对比试验,需要长期不断积累。英国洛桑农业研究中心从1843年就开始进行小麦生产科学试验,并长期进行定点对比试验,取得并积累了完整的试验数据,为英国乃至世界农业科研提供了基础支撑。英国土地的土壤条件较差,但由于其农?#23548;际?#21457;达、土地开发科学,土地多已成为熟化地,农作物产量、农业劳动生产率都很高,每年以?#26082;?#37096;从业劳动力约1%的农业劳动力就能生产全部所需的60%的农产品。英国对农业科研和新?#38469;酢?#26032;成果的普及和推广高度重视并不断加强,农民素质不断提高,这成为促进其农业发展的重要因素。

  三是参加欧盟共同农业政策,建立统一市场和监管补贴体系。欧盟共同农业政策对法国和英国农业的发展影响很大。这项政策最初的目的是为了推进?#20998;?#37325;建、解决食品供应短缺问题、实现农产品自给。这项政策自1960年6月底提出,从1962年开始正式实施,至今已有50多年,其具体内容不断随时代发展而变化。两国参加这一政策体系后,农产品在价格上较为有利,农业劳动生产?#24335;?#39640;的农场主享有竞争优势,乡村发展的多样性、多功能性、现代化和自然环境的保护得到增强,并建立了有效运转的生产监测、市场管理和补贴体系,农业管理更加规范并逐渐趋同。

  四是推进城乡功能互补,将生态宜居开发为乡村发展的比较优势。法国和英国在工业化、城市化进程中,不仅重视现代农业的发展,而且重视发挥乡村的多功能性,推进城乡功能互补。目前两国的乡村已经实现生态宜居,吸引了大量人口到乡村居住和旅游、度假?#21462;?#20303;在乡村的人口不以农民为主,有市民、农民、游客等各类人口,特别是有很多收入水平较高、灵活就业的人口和中老年人口?#21462;?#22823;量的非农业人口居住在乡村,不仅优化了城乡发展格局,而且优化了乡村人口结构,提高了乡村经济社会发展水平。

  五是加强对土地发展权的管控,促进乡村长期健康稳定发展。土地使用制度对乡村发展非常重要,它的一个重要内容是对土地发展权的界定和管理。法国和英国的土地既有个人所有制,也有公?#33756;?#26377;制,但政府在公共管理上一律严格?#31227;降?#35201;求。特别是通过对土地发展权进行深入界定和合理规范,按照规划和法律等进行严格管控,保证社会公众利益不受私人发展侵犯,实现了人与人之间在土地利用?#31995;?#21033;益平衡。

  六是改革市县行政关系,推进城乡公共服务均等化。法国和英国城乡发展已经融为一体,一个重要原因是,乡村区域的行政管理和城镇区域的行政管理,两者地位平级,公共管理服务方式和内容趋同,这个变化从上世纪就已经开始发生。

  启示:加强“长板” 综合开发 有序发展

  从法国和英国的乡村发展历程看,乡村建设得好,同样可以成为新的经济增长点,但这必须在乡村发展中引入新的模式,把综合开发乡村的比较优势作为重要目标。两国的?#23548;?#34920;明,靠在乡村单纯发展农业以及向农民提供补贴的传统模式,难以实现既定目标。毕竟,农业部门能提供的就业机会不到10%。

  还要看到,乡村的概念是以人口密度等指标来界定的,乡村产业的发展远不限于农业,乡村?#23567;?#32511;色地区”也?#23567;?#26837;色地区?#20445;?#27604;如小城镇)。发达国家有大量人口在乡村生活,这些人口是乡村居民,但他们的生活方式是城市化的。因此,这些国家在政策设计上,不是一提到乡村发展就聚焦于补贴农民,包括实行产业倾斜政策和收入直接补贴政策等,这种模式的政策效果是十分有限的,因为补贴后农民经营的内容可能还是原来的,农?#21040;?#26500;和发展模式没有变化,导致城乡差距仍然存在甚?#33391;?#32493;扩大。

  可见,促进乡村发展转型需要考虑促进跨产业跨行业发展,培育积聚人口和服务的小型城镇及“棕色地区?#20445;?#24320;发投资乡村特色比较优势。要用投资和创新的理念指导乡村发展,重视开发有增长潜力的产业或?#26041;冢?#25512;进乡村结构性改革。需要提醒的是,乡村投资是非常复杂的事情,关键要有人和机构去乡村做大量的基础性和服务性工作。

  与此同时,振兴乡村要更加重视有序发展。当前,我国实施乡村振兴战略的任务紧迫,但乡村建设发展涉及面广,需要的投资大,面临多?#32622;?#30462;,农业发展方式转变也面临一些困难,必须从长计议,有序推进,这就需要把提高政策设计?#30446;?#23398;性、合理性和连续性作为重要标准。

  在法英两国的?#23548;?#20013;,最重要的机制是重视发挥地方基层政府作用,引入长期规划和土地发展权管控。在法国和英国的乡村发展中,人口结构和农业地位的变化很大,但通过加强规划引领和实行严格的土地发展权管控等,乡村布局、结构、基础设施和古建筑等?#38469;?#29616;了发展的稳定性和连续性,保障了乡村生态宜居。应该看到,乡村发展是个“慢变量?#20445;?#22312;谋划上既等不得,也急不得,要在政策措施方面有百年大计甚至千年大计的?#24613;浮?#35201;对乡村现代化和后现代化进行统筹考虑,对城乡发展进行统筹融合,有序推动乡村结构调整和发展方式转变。要长期?#20013;?#37325;视农业科研推广,积极稳妥推进土地制度改革,着力解决已经进入乡村发展创业的各类人员特别是新农民和新居民所面临的各种现实问题,建立有效解决问题的渠道和机制。

  (作者单位:国务院发展研究中心农村经济研究部)

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