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理論研究
借鑒國際經驗 推動鄉村振興
2018-12-29 經濟日報 【字體:

  編 者 的 話:

  德國的城市化起步較早,在其城市化的不同發展階段,鄉村地區面臨的問題和挑戰有較大差異,德國采取的應對措施也在不斷調整完善,取得了良好的鄉村振興效果。法國和英國是工業化、城鎮化和農業現代化先行國家,目前農業經營已經實現了專業化,鄉村發展較為成功。他山之石,可以攻玉。這三個國家在鄉村發展政策方面進行了一系列有益探索,其經驗和教訓對我國更好實施鄉村振興戰略、推動鄉村實現“農業強、農村美、農民富”具有一定借鑒意義。

  德國:問題導向 動態施策 系統推進

  □ 葉興慶 程 郁 于曉華

  德國城市化起步較早,在其城市化的不同發展階段,鄉村地區面臨的問題和挑戰有較大差異,其采取的應對措施也在不斷調整。

  早在1850年至1855年間,德國的城市化率就超過了30%,進入城市化快速發展階段;1890年至1895年間,其城市化率超過了50%,進入以城市為中心的發展階段;1955年至1960年間,其城市化率超過了70%,進入后城市化時期。1871年統一之前,德國大小城邦林立,加之后來國家空間規劃和區域政策有意識地引導工業企業向小城市和鎮布局,這使德國城市化呈現出一個突出特征——城市的分布和規模結構非常均衡,以小城市和鎮為非農人口的主要承載空間。大部分城市和鎮以都市圈的形式聯結在一起,既在空間上分散布局,又在經濟上緊密相連。

  盡管如此,德國進入城市化快速發展階段后,同樣面臨鄉村發展的挑戰。在城市化率30%至50%的發展階段,農村人口大量流入城市,大片鄉村土地荒廢,鄉村景觀和生態環境遭受工業化城市化的破壞。在城市化率50%至70%的發展階段,人口和就業向城市的集中導致鄉村人口進一步減少,鄉村“空心化”更加嚴重,村莊衰落趨勢更加明顯。在城市化率超過70%以后,無計劃的“返鄉運動”,導致農村地區建筑密度增大、交通擁擠雜亂、土地開發過度、土地使用矛盾加劇,工業化思維的建設改造破壞了農村原有的村落形態和自然風貌。新世紀以來,由于人口老齡化以及鄉村公共服務的“規模不經濟”,德國鄉村仍然難以避免人口衰減、經濟活力下降等問題,德國面臨人口“再城市化”、鄉村“再振興”的新挑戰。

  在不同發展階段,德國應對鄉村發展挑戰的做法有較大差異。值得注意的是,在城市化率接近和超過70%以后,德國推動鄉村振興的做法更加全面系統。

  一是以產業的“逆城市化”增加鄉村就業機會。第二次世界大戰結束后,大規模重建使城市成為經濟和生活的中心,加之農業機械化使大量勞動力從農業中解放出來,鄉村人口大量減少,鄉村發展缺乏生機活力。針對這種情況,德國出臺法律,推動小規模農戶退出后的土地流轉集中、發展農業規模經營,推動完善鄉村基礎設施、提高鄉村生活水平。通過完善產業基礎設施和功能區布局規劃,強化小城市和鎮的產業配套與服務功能,增強其對大企業的吸引力,讓“在小城市和鎮工作、回鄉村居住”成為理想的工作生活方式,形成了產業和人口的“逆城市化”發展趨勢。德國排名前100名的大企業中,只有3個將總部放在首都柏林,很多大企業的總部設在小鎮上。這在很大程度上帶動了鄉村的現代化,促進了城鄉的均衡協調發展。鄉村條件的改善,加之土地和稅收優惠政策的推動,使一些大企業積極向鄉村腹地轉移。例如,20世紀70年代初,位于巴伐利亞州的寶馬公司將主要生產基地轉移到距離慕尼黑120公里之外的一個小鎮,為周邊鄉村地區提供了25000多個就業機會。

  二是以“村莊更新”提升鄉村生活品質。經歷了工業化驅動的“逆城鎮化”階段后,德國鄉村人口結構已由傳統的農業人口為主轉變為非農業人口為主。把這些人留在鄉村,除了就業外,還需要增強鄉村綠色生態環境和特色風貌對他們的吸引力。德國出臺了一系列法律法規,通過補貼、貸款、擔保等方式支持鄉村基礎設施建設,保護鄉村景觀和自然環境,使鄉村更加美麗宜居。經過逐步演變,村莊更新計劃已成為“整合性鄉村地區發展框架”,旨在以整體推進的方式確保農村能夠享受同等的生活條件、交通條件、就業機會。村莊更新計劃包括基礎設施的改善、農業和就業發展、生態和環境優化、社會和文化保護四方面目標。德國實踐表明,一個村莊的改造一般要經過10年至15年的時間才能完成。

  三是以創新發展推動鄉村“再振興”。通過實施村莊更新項目,德國大部分鄉村形成了特色風貌和生態宜人的生活環境。但由于鄉村人口老齡化和人口數量的減少,使得基本生活服務因缺乏市場規模而供應不足,生活便利性下降又導致人口進一步從鄉村流出。特別是醫療服務的不充分使越來越多的老年人賣掉鄉村住房到城市居住,現代生活服務設施和就業機會的不足使年輕人越來越難以留在鄉村。面對如何保持鄉村活力這個新問題,德國又出現了鄉村“再振興”的需求。2014年,德國聯邦農業與食品部提出了新的農村發展計劃,其目標是支持農村創新發展,讓農村成為有吸引力、生活宜居、活力充沛的地區。該項目包括四大板塊:未來導向的創新戰略樣本和示范項目、鄉村提升項目、“活力村莊”和“我們的村莊有未來”的競賽獎勵、讓鄉村能夠獲得創新資源并支持鄉村發展領域的研究創新。

  啟示:做活中小城鎮“新節點” 抓牢土地整治“牛鼻子”

  中德兩國發展階段不同,在農村土地所有制、鄉村治理結構、城鄉關系等重大制度安排等方面都有很大差異,但兩國都具有深厚的農耕文化傳統,都很重視城市化進程中的鄉村發展問題。從德國促進鄉村振興的做法中,我們可以得到一些啟示。

  第一,均衡的城市化和生產力布局更有利于鄉村地區發展。德國走出了一條以小城市和鎮為主的城市化道路,通過空間規劃和區域政策,引導工業向小城市和鎮布局,為“在鄉村生活、在城鎮就業”的人口遷移模式的發展提供了機會,帶動了鄉村地區的發展。我國于1996年邁過30%的城鎮化率,進入城鎮化快速發展階段,但城鎮化進程中各類資源明顯向大城市集中,“大中小城市和小城鎮協調發展”的預期結果并未出現。特別是以東南沿海地區和大中城市為主、農民大跨度轉移就業的人口遷移模式,對鄉村腹地的帶動效果較差。今后應更好考慮在基礎設施投資、醫療和教育資源布局、土地指標分配等方面為中西部地區縣城和小城鎮發展創造條件。把小城市和鎮這個節點做活,為城鄉融合發展提供有效支點。

  第二,土地整治是促進鄉村振興的重要平臺。德國在城市化進程中始終重視鄉村土地整治,將其作為解決鄉村發展問題的重要切入點,在不同發展階段賦予其不同功能。德國的經驗表明,隨著城市化的發展,鄉村土地利用的結構、布局、功能都會發生急劇變化,單純靠土地市場難以適應這種急劇變化,需要政府以法律、規劃、建設項目等方式介入。應賦予我國農村土地整治更完整的功能,將其作為實施鄉村振興戰略的重要平臺,推動土地整治與農業規模經營、鄉村旅游、基礎設施建設、景觀和環境保護等相結合。

  第三,不同發展階段鄉村發展滯后的內在邏輯不同,促進鄉村振興的策略也需相應調整。德國作為工業化的先行者,經歷了城市化的完整過程,其在不同發展階段面臨的鄉村發展問題不同,應對策略也有較大差異。我國目前仍處在城鎮化快速發展階段,應堅定不移地推進以人為核心的新型城鎮化,繼續降低鄉村人口總量和占比。但從現在開始,就要注意改善鄉村人口結構,讓鄉村能夠留住和吸引一批年輕人,以增強鄉村生機和活力。

  第四,促進鄉村振興需要營造社會氛圍。德國不僅通過頒布一系列法律法規、實施村莊更新計劃和歐盟“引領項目”等投資建設活動來促進鄉村振興,而且注重為鄉村振興營造良好氛圍,比如積極開展全國性的競賽等。近年來,我國一些地方自發開展了美麗鄉村、星級農家樂等評比,農業農村部也推動開展了“中國農民豐收節”活動。應借鑒德國經驗,對這些活動進行統籌謀劃,圍繞現階段鄉村振興的核心內容設計賽事內容和規則,提高活動的質量效益和影響力。

  (作者單位:國務院發展研究中心農村經濟研究部、德國哥廷根大學農業經濟系)

  法英:推動農業經營專業化與城鄉互補

  □ 秦中春 周群力

  通過對法國南部和英國北部的鄉村生活以及現代農業發展情況進行實地考察,我們發現,法國和英國的農業經營已經實現專業化,鄉村發展已成功轉型,鄉村居民很多但其中農民很少,已經不存在傳統意義上的農民,新一代農民收入至少處于當地中等或以上水平,城鄉發展已相互融合。法國和英國鄉村發展變化的趨勢、促進鄉村轉型發展的一些做法,對我國更好實施鄉村振興戰略有重要啟示和借鑒意義。

  法國英國鄉村和農業的轉型發展從上個世紀就已經發生,兩國在鄉村發展政策和體制方面進行了一系列改革。

  一是實行農業經營專業化,培育現代化新型農民隊伍。據法國國家科研中心的研究,上個世紀中葉后,法國鄉村和農業發展發生了一個重大變化:在一代人的時間內,法國傳統農民就走向了終結,這些農民曾是一個以千年計的傳統農耕文明的代表。與此同時,一些從事商品農業生產的新型農民出現,為市場提供了充裕食品,推動了鄉村社會的驚人變化,實現了家庭和經營的分離,使多種兼營活動蓬勃發展,新型農民積極參與合作、信貸和互助組織建設,這些農民是現代化高效率的商品農業的勞動者,他們的數量僅為二戰前后傳統農民的三分之一。值得注意的是,在法國鄉村發展進程中相關政策規定:凡是在法國從事農業生產經營的人,不管是用自有土地經營,還是租賃別人的土地經營,都需要注冊辦理公司經營證,要交稅、辦理保險、獲得歐盟補貼等,凡是沒有注冊為公司的是不能從事農業經營活動的。這個政策的實施相當于對農民的從業資格進行了嚴格規范,并在此基礎上進行管理服務和提供補貼,推進了農業經營專業化、傳統農民的分化和新型農民的職業化,最終建立和形成了一支現代化的少而精的新型農民隊伍。

  二是支持農業科研推廣,建設穩定的科技支撐體系。科研支撐和人才培養是現代農業的基礎,是解決資源要素瓶頸約束的重要途徑。與工業化和城鎮化的科技不同,農業科研及推廣對自然條件依賴性大,需要開展定點對比試驗,需要長期不斷積累。英國洛桑農業研究中心從1843年就開始進行小麥生產科學試驗,并長期進行定點對比試驗,取得并積累了完整的試驗數據,為英國乃至世界農業科研提供了基礎支撐。英國土地的土壤條件較差,但由于其農業技術發達、土地開發科學,土地多已成為熟化地,農作物產量、農業勞動生產率都很高,每年以占全部從業勞動力約1%的農業勞動力就能生產全部所需的60%的農產品。英國對農業科研和新技術、新成果的普及和推廣高度重視并不斷加強,農民素質不斷提高,這成為促進其農業發展的重要因素。

  三是參加歐盟共同農業政策,建立統一市場和監管補貼體系。歐盟共同農業政策對法國和英國農業的發展影響很大。這項政策最初的目的是為了推進歐洲重建、解決食品供應短缺問題、實現農產品自給。這項政策自1960年6月底提出,從1962年開始正式實施,至今已有50多年,其具體內容不斷隨時代發展而變化。兩國參加這一政策體系后,農產品在價格上較為有利,農業勞動生產率較高的農場主享有競爭優勢,鄉村發展的多樣性、多功能性、現代化和自然環境的保護得到增強,并建立了有效運轉的生產監測、市場管理和補貼體系,農業管理更加規范并逐漸趨同。

  四是推進城鄉功能互補,將生態宜居開發為鄉村發展的比較優勢。法國和英國在工業化、城市化進程中,不僅重視現代農業的發展,而且重視發揮鄉村的多功能性,推進城鄉功能互補。目前兩國的鄉村已經實現生態宜居,吸引了大量人口到鄉村居住和旅游、度假等。住在鄉村的人口不以農民為主,有市民、農民、游客等各類人口,特別是有很多收入水平較高、靈活就業的人口和中老年人口等。大量的非農業人口居住在鄉村,不僅優化了城鄉發展格局,而且優化了鄉村人口結構,提高了鄉村經濟社會發展水平。

  五是加強對土地發展權的管控,促進鄉村長期健康穩定發展。土地使用制度對鄉村發展非常重要,它的一個重要內容是對土地發展權的界定和管理。法國和英國的土地既有個人所有制,也有公共所有制,但政府在公共管理上一律嚴格且平等要求。特別是通過對土地發展權進行深入界定和合理規范,按照規劃和法律等進行嚴格管控,保證社會公眾利益不受私人發展侵犯,實現了人與人之間在土地利用上的利益平衡。

  六是改革市縣行政關系,推進城鄉公共服務均等化。法國和英國城鄉發展已經融為一體,一個重要原因是,鄉村區域的行政管理和城鎮區域的行政管理,兩者地位平級,公共管理服務方式和內容趨同,這個變化從上世紀就已經開始發生。

  啟示:加強“長板” 綜合開發 有序發展

  從法國和英國的鄉村發展歷程看,鄉村建設得好,同樣可以成為新的經濟增長點,但這必須在鄉村發展中引入新的模式,把綜合開發鄉村的比較優勢作為重要目標。兩國的實踐表明,靠在鄉村單純發展農業以及向農民提供補貼的傳統模式,難以實現既定目標。畢竟,農業部門能提供的就業機會不到10%。

  還要看到,鄉村的概念是以人口密度等指標來界定的,鄉村產業的發展遠不限于農業,鄉村有“綠色地區”也有“棕色地區”(比如小城鎮)。發達國家有大量人口在鄉村生活,這些人口是鄉村居民,但他們的生活方式是城市化的。因此,這些國家在政策設計上,不是一提到鄉村發展就聚焦于補貼農民,包括實行產業傾斜政策和收入直接補貼政策等,這種模式的政策效果是十分有限的,因為補貼后農民經營的內容可能還是原來的,農業結構和發展模式沒有變化,導致城鄉差距仍然存在甚至繼續擴大。

  可見,促進鄉村發展轉型需要考慮促進跨產業跨行業發展,培育積聚人口和服務的小型城鎮及“棕色地區”,開發投資鄉村特色比較優勢。要用投資和創新的理念指導鄉村發展,重視開發有增長潛力的產業或環節,推進鄉村結構性改革。需要提醒的是,鄉村投資是非常復雜的事情,關鍵要有人和機構去鄉村做大量的基礎性和服務性工作。

  與此同時,振興鄉村要更加重視有序發展。當前,我國實施鄉村振興戰略的任務緊迫,但鄉村建設發展涉及面廣,需要的投資大,面臨多種矛盾,農業發展方式轉變也面臨一些困難,必須從長計議,有序推進,這就需要把提高政策設計的科學性、合理性和連續性作為重要標準。

  在法英兩國的實踐中,最重要的機制是重視發揮地方基層政府作用,引入長期規劃和土地發展權管控。在法國和英國的鄉村發展中,人口結構和農業地位的變化很大,但通過加強規劃引領和實行嚴格的土地發展權管控等,鄉村布局、結構、基礎設施和古建筑等都實現了發展的穩定性和連續性,保障了鄉村生態宜居。應該看到,鄉村發展是個“慢變量”,在謀劃上既等不得,也急不得,要在政策措施方面有百年大計甚至千年大計的準備。要對鄉村現代化和后現代化進行統籌考慮,對城鄉發展進行統籌融合,有序推動鄉村結構調整和發展方式轉變。要長期持續重視農業科研推廣,積極穩妥推進土地制度改革,著力解決已經進入鄉村發展創業的各類人員特別是新農民和新居民所面臨的各種現實問題,建立有效解決問題的渠道和機制。

  (作者單位:國務院發展研究中心農村經濟研究部)

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